Julkiset hankkijat EU:n kauppapolitiikan vartijoina

Euroopan neuvosto pääsi kesäkuun alussa yhteisymmärrykseen julkisten hankintojen vastavuoroisuusasetuksesta (IPI). Yhdeksän vuotta kestänyt neuvostokäsittely saatiin siten päätökseen, ja asia nytkähtää kohti parlamentin kanssa käytävää trilogia[1].

Vastavuoroisuusasetuksella pyritään takaamaan tasapuoliset käytännöt maailman julkisten hankintojen markkinoilla antamalla komissiolle kauppapoliittinen väline, joka mahdollistaa syrjiviä toimia harjoittavista kolmansista maista tulevien yritysten rankaisemisen EU:n julkisissa hankinnoissa. Asetuksen mukaan komissio voi määrätä, että yli 5 miljoonan euron tavara- ja palveluhankinnoissa, yli 15 miljoonan euron rakennusurakoissa ja EU-kynnysarvon (139.00/214.000 euron) ylittävissä dynaamisten hankintajärjestelmien sisäisissä kilpailutuksissa hankintayksiköiden on suljettava syrjiviä toimia harjoittavista maista tulevat tarjoukset tarjouskilpailun ulkopuolelle tai asetettava näille arviointirangaistus. Arviointirangaistus tarkoittaa tarjousten vertailuvaiheessa tehtävää vähennystä tarjouksen pisteytykseen. Asetuksen soveltamisalassa olevassa hankinnassa hankintasopimukseen on lisäksi otettava ehto, jonka mukaan hankintaa toteutettaessa ei saa käyttää syrjiviä toimia harjoittavista maista tulevia alihankkijoita, tuotteita tai palveluja siten, että niiden osuus ylittäisi 50 prosenttia hankinnasta.

Syrjiviä toimia harjoittavista maista tulevien tarjoajien ja tuotteiden tunnistaminen ei ole simppeliä

Vaikuttaa monimutkaiselta. Erityisen ongelmallista on sen arvioiminen, mistä maasta yritys tulee – milloin on kysymys esimerkiksi ”olennaisesta liiketoiminnasta, joka muodostaa suoran ja tehokkaan linkin maan talouteen” tai ”henkilöistä, jotka käyttävät suoraa tai epäsuoraa määräävää vaikutusvaltaa oikeushenkilöön omistuksen, taloudellisen osallistumisen taikka sääntöjen kautta”. Tavaran tai palvelun alkuperä määräytyy tullikoodeksin mukaan, jonka soveltaminen on monelle hankintayksikölle vierasta.

Veikkaan, että asetuksen soveltaminen voi aiheuttaa runsaasti päänvaivaa tarjoajille ja hankintayksiköille. Avoimia kysymyksiä riittää: Onko kiinalaisen yrityksen eurooppalainen sivuliike asetuksen soveltamisalassa? Miten tarkistetaan globaaleissa tuotantoketjuissa tuotettujen tuotteiden alkuperä?  Miten kolmannesta maasta tulevilla tuotteilla tarjouskilpailun voittanut tarjoaja pystyy toteuttamaan hankinnan sopimuskaudella käyttämättä ko. maasta tulevia tuotteita? Miten hankintayksikkö voi käytännössä valvoa mistä maista tuhansia tuotteita kattavassa hankinnassa yksittäiset erät tulevat? Miksi dynaamisten hankintajärjestelmien sisäisissä hankinnoissa soveltamisen kynnysarvo on yli 20 kertaa matalampi kuin muiden hankintasopimusten kilpailutuksissa?

Tavoite syrjiviä toimia harjoittavien maiden kuriin saamisesta on hyvä, mutta ensisijaisesti tulisi miettiä, onko IPI-asetus tehokas keino estää syrjiviä toimia maailman maissa ja ovatko julkiset hankkijat oikea taho toteuttamaan EU:n kauppapolitiikkaa. Huolta aiheuttaa asetuksen vaikutus tarjoushintoihin ja se, onko soveltamisesta yrityksille ja hankintayksiköille aiheutuva hallinnollinen taakka järkevässä suhteessa saavutettavaan hyötyyn nähden. Olisiko päämäärän kannalta tehokkaampaa käyttää muita komission käytettävissä olevia kauppapolitiikan keinoja, kuten kauppasopimuksia, kansainvälisiä riidanratkaisumenettelyjä, tuotteiden markkinoillepääsyä koskevia rajoituksia, tulleja tai yritysten sijoittumisen sääntelyä?  

Onko IPI-asetus tehokas keino estää syrjiviä toimia maailman maissa ja ovatko julkiset hankkijat oikea taho toteuttamaan EU:n kauppapolitiikkaa?

Jos vastavuoroisuusasetus kuitenkin annetaan, sen sijaan että EU-alueen satatuhatta hankintayksikköä soveltaa asetusta epäyhtenäisin tavoin (jos lainkaan), komission tulisi tehdä yritysten kotipaikkaa koskevat tutkinnat keskitetysti ja pitää rekisteriä yrityksistä, joihin asetusta on sovellettava. Välttämätöntä olisi lisäksi saattaa dynaamisella hankintajärjestelmällä tehtävien hankintojen soveltamisen kynnysarvo vastaamaan muiden hankintasopimusten kynnysarvoa. Asetuksen ei tulisi myöskään laajentaa kansallisia hankintojen valitusoikeuksia kolmansien maiden toimijoihin.

Komission ulkomaisia tukia koskevat tutkinnat eivät saa viivästyttää hankintoja

Komissio on antanut toukokuussa 2021 myös asetusehdotuksen sisämarkkinoita vääristävistä ulkomaisista tuista[2]. Asetuksen yhtenä tavoitteena on estää ulkomaisten tukien aiheuttamia kilpailun vääristymiä julkisissa hankintamenettelyissä.

Asetusehdotuksen mukaan yli 250 miljoonan euron julkisen hankinnan tarjouskilpailuun osallistuvan yrityksen on ilmoitettava ulkomaisista tuista, jotka se, pääasiallinen alihankkija tai toimittaja on saanut kolmen edeltävän vuoden aikana. Hankintayksikön on toimitettava ilmoitus komissiolle, joka voi aloittaa tukea koskevan tutkimuksen. Hankintasopimusta ei lähtökohtaisesti saa tehdä alustavalle tarkastelulle varatun 60 päivän määräajan ja perusteellisen tutkimuksen 200 päivän määräajan aikana. Asetusehdotus sisältää säännöt siitä, milloin ja minkä yrityksen kanssa hankintasopimus voidaan tehdä. Komission tutkinta voi johtaa muun muassa kieltoon tehdä hankintasopimus tukea saaneen yrityksen kanssa, tukea saavan yrityksen sitoumuksiin vääristymien poistamiseksi tai komission määräämiin sakkoihin.

Myös tämän asetusehdotuksen tavoitteet ovat kannatettavia: julkiset tuet vääristävät kilpailua ja niihin on syytä puuttua. Mutta onko julkinen hankintayksikkö oikea taho taklaamaan tätäkään kauppapolitiikan ongelmaa ja onko yleensäkään hyväksyttävää, että komissio puuttuu yksittäisiin hankintamenettelyihin? Velvollisuus keskeyttää hankintamenettely useaksi kuukaudeksi komission tutkimusten ajaksi on kohtuuton. Asetuksesta tulisi poistaa kielto tehdä hankintasopimusta tutkimuksen aikana tai vähintään lyhentää merkittävästi odotteluaikaa. Asetusehdotus jättää myös avoimeksi sen, mihin hankintalainsäädännön mukaisiin toimiin hankintayksikön tulee ryhtyä, jos tarjoaja on saanut kilpailua vääristävää tukea. Hankintalainsäädäntöä olisikin täydennettävä toimintavelvoitteen osalta ja ratkaistava myös se, kuka on vastuussa mahdollisista komission päätösten seuraamuksista ja mahdollisista valitus- ja vahingonkorvausprosesseista. Ei kai vain hankintayksikkö?

Hämmentävää on se, etteivät asetusehdotukset ole juurikaan aiheuttaneet julkista keskustelua. Kansallisen hankintasääntelyn soveltamisen lisäksi hankintayksiköiden ja tarjoajien sovellettavaksi tulee EU:sta jatkuvalla syötöllä olennaista, suoraan sovellettavaa sääntelyä. Katseet kannattaisi kääntää tähän sääntelyyn ja käytännön vaikutuksiin. Vaikuttaa pitäisi nyt.